Катаракта на око государево

А. ВЛАСОВ
А. Власов, заведующий отделом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, доктор юридических наук.
В статье В. Похмелкина "Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм" (Российская юстиция. 2001. N 5) затронута злободневная тема об участии прокурора в гражданском судопроизводстве.
Автор статьи категорично заявляет о "необъятности, неопределенности, невостребованности прокурорских функций, которые способствуют безответственности, произволу, моральной деградации, коррупции". При этом безапелляционно утверждается, что "опыт прокурорской деятельности на протяжении более семидесяти лет убеждает, что успешно совмещать общий надзор, надзор по гражданским делам и активную борьбу с преступностью прокуратура не в состоянии".
Вряд ли можно согласиться с данным утверждением автора, поскольку убедительных доказательств в подтверждение своих доводов он не привел. Ведь всякие серьезные выводы, особенно на государственном уровне, должны опираться на глубокое научное исследование проблемы. Между тем статистические данные о деятельности прокуратуры в гражданском судопроизводстве не подтверждают позицию В. Похмелкина. Так, в 2000 году с участием прокуроров в судах общей юрисдикции рассмотрено 369603 гражданских дела. Из предъявленных ими исков в интересах граждан, в порядке гражданского и уголовного судопроизводства, удовлетворено 89184. Почти по 97,2% дел от их общего числа судебные постановления вынесены в соответствии с заключениями прокуроров, тем самым подтверждены их законность и обоснованность.
Согласно ст. 41 ГПК РСФСР "прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан". В развитие этой нормы приказом Генерального прокурора РФ от 5 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве" также предусмотрено, что "защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, содействие методами прокурорского надзора осуществлению правосудия является одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры". Хотя законом прокурору предоставлено право принимать участие в любом из дел, отвечающих признакам п. 1 ст. 41 ГПК, вопрос об участии в процессе он решает исходя также из наличия определенных условий или оснований, делающих это участие оправданным в каждом конкретном случае. Эти правила являются не ограничением, а, напротив, выражением принципа диспозитивности, раскрытием возможности осуществить свое право тому, кто без соответствующей помощи не в состоянии его осуществить в сложном состязательном процессе.
В. Похмелкин полагает, что прокурора необходимо лишить в гражданском процессе "процессуальной привилегии" - права дачи заключения по любому гражданскому делу (п. п. 1, 3 ст. 41 ГПК), мотивируя это тем, что "судьи, рассматривающие гражданские дела, не нуждаются в "заключениях" прокуроров". Но отсутствие у судей нуждаемости в участии прокурора в гражданском судопроизводстве и потребность государства, общества, рядовых граждан в его участии - совсем не одно и то же. Бесспорно, что стороны в гражданском процессе должны самостоятельно и активно защищать свои права и интересы, отвечать за совершаемые действия и их последствия. Вместе с тем нельзя не учитывать и общепризнанный факт резкого имущественного расслоения населения в нашей стране, что соответственно порождает и фактическое неравенство сторон в процессе, поскольку механизм судебной защиты стал слишком дорог для большинства граждан. Ни о каком равенстве сторон при таком положении дел не приходится говорить, поскольку более состоятельное лицо всегда может пригласить знающего и опытного адвоката, а неимущий гражданин часто вынужден вообще отказываться от инициирования и дальнейшего ведения дела.
Дача заключения прокурором в судебном процессе (особенно в тех случаях, когда им не заявлялся иск в защиту чужих интересов) должна расцениваться как реальная форма осуществления прокурорского надзора и содействие суду в правильном истолковании и применении закона.
Несмотря на отмену Федеральным законом от 7 августа 2000 г. ст. 12 ГПК (осуществление прокурорского надзора), из анализа многих других норм ГПК очевидно, что прокурор в гражданском процессе наделен надзорными функциями. Ведь если его правовое заключение не будет носить надзорного характера, в чем тогда станет заключаться задача и функция прокурора в процессе?
Сомнительно и не выдерживает критики также утверждение автора о том, что "с общенадзорными функциями без всякого ущерба для состояния законности... может справиться Министерство юстиции России". В связи с этим возникает вопрос - каким образом орган исполнительной власти сможет осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и законов представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Федерации (как это предусмотрено, например, в Законе "О прокуратуре Российской Федерации")? Неприемлемость данного предложения вытекает, таким образом, из того, что оно противоречит принципу разделения властей.
Конечно, прокурорский надзор нельзя противопоставлять независимости судей и принципу диспозитивности. По своему содержанию надзорная функция прокурора состоит всего лишь в даче рекомендации суду относительно соблюдения нормы закона. Думается, прокурорский надзор в таком ограниченном, современном виде ни в коей мере не ущемляет принципа судейской независимости, а, напротив, является одной из его гарантий. Не секрет, что единоличное рассмотрение судьей большинства гражданских дел нередко облегчает воздействие на него одной из сторон. Участие же прокурора в рассмотрении дела может предотвратить такое воздействие. Поэтому, как представляется, деятельность прокурора в гражданском процессе нельзя рассматривать в отрыве от его основной задачи - надзора за исполнением законов, несмотря на то, что Закон "О прокуратуре Российской Федерации" не относит эту деятельность прокурора к надзорной, отсылая ее к процессуальному законодательству.
В отличие от участия в форме обращения в суд с иском прокурор, участвующий в рассмотрении дела с целью дачи заключения, не дает объяснений в ходе рассмотрения дела и не выступает в судебных прениях, что, однако, не освобождает его от обязанности способствовать суду в выяснении всех обстоятельств дела, соблюдении требований закона в ходе его рассмотрения. Только после окончания прений и обмена репликами он вправе дать свое заключение по существу дела. Прокурор подводит итоги судебного разбирательства, анализирует исследованные доказательства, указывает, какие факты установлены, каким законом, по его мнению, следует руководствоваться при разрешении спора, подлежат ли удовлетворению исковые требования полностью либо частично или в иске необходимо отказать.
Вместе с тем выступление прокурора с правовым заключением по иску, предъявленному им же самим, делает гражданский процесс менее демократичным, поскольку лишает ответчика права выступить в судебном заседании последним, дать объяснения по каждому высказанному против него доводу и доказать его несостоятельность, нарушая тем самым принцип процессуального равенства сторон. С учетом этих обстоятельств можно отчасти согласиться с В. Похмелкиным относительно ограничения полномочий прокурора давать заключение в гражданском процессе, чтобы не нарушать указанный принцип, а также принцип состязательности. Таким образом, за прокурором следует оставить право давать заключение по делу только в том случае, когда он не является процессуальным истцом по делу.
Нельзя также игнорировать и то, что в ГПК прямо предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о признании гражданина безвестно отсутствующим и об объявлении умершим (ст. 255); о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным (ст. 261); об установлении усыновления (удочерения) ребенка (ст. 263.4). Конечно, законодатель не напрасно предусмотрел обязательность участия прокурора, в том числе и для дачи правового заключения по делу, не только в процессуальном, но и материальном праве. Форма эта исторически сложилась еще во времена Петра I, проверена временем и считалась вполне целесообразной, как одна из функций прокурорского надзора. Без непосредственного участия прокурора в гражданском судопроизводстве ее невозможно осуществить. Так, Федеральными законами "О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности", "О коллективных договорах и соглашениях" предусмотрена возможность возбуждения дел в судах в защиту прав профсоюзов, трудовых коллективов по заявлению прокурора. В соответствии со ст. ст. 70, 73 Семейного кодекса РФ участие прокурора обязательно также по делам о лишении или ограничении родительских прав. Среди лиц, имеющих право требовать признания брака недействительным в соответствии со ст. 28 Семейного кодекса, указан также и прокурор.
Нельзя согласиться с позицией автора относительно того, что "в соответствии с конституционным принципом состязательности прокурор должен занимать в суде положение стороны". Как правильно отмечает М. Викут, "сторона - обязательно субъект спора о праве, субъект спорного правоотношения, в основе которого лежит материально - правовой, субъективный интерес к процессу..." (Правовое положение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Саратов, 1974. С. 135 - 136). Верховный Суд РФ в определении по конкретному делу также отметил, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением в порядке ст. 41 ГПК, стороной по делу не является, поскольку, обращаясь в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 10. С. 3).
Не являясь в материально - правовом смысле субъектом спора, прокурор защищает права и охраняемые законом интересы других лиц и имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного правоотношения, и интерес этот сосредоточен на реализации одной государственной функции - надзора за соблюдением законности.
Рассматривая проблемы развития правового статуса российской прокуратуры, необходимо отметить, что в настоящее время государство крайне заинтересовано не только в сохранении, но и в усилении и расширении прав прокуратуры в части правозащитной функции. Достаточно отметить, что только в 1999 году в прокуратуру обратилось более двух миллионов граждан и каждая четвертая жалоба была удовлетворена.
Поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов в суде возбуждаются в основном прокурорами, то они, выполняя возложенную на них функцию надзора за законностью нормативных актов, добились приведения в соответствие с федеральными законами 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 правовых актов.
Большую работу проводит прокуратура по защите трудовых, жилищных, пенсионных прав граждан. Когда внесудебный порядок защиты этих прав и законных интересов не приносит желаемых результатов, прокуроры обращаются в суд. Так, в 2000 году с участием прокуроров разрешено 25157 трудовых дел о восстановлении на работе. Приведенные данные свидетельствуют не только о большом объеме проделанной работы, но и об эффективности деятельности прокуратуры в гражданском судопроизводстве. Лишение ее функций общего надзора и надзора в судопроизводстве может привести к отрицательным последствиям, поскольку значительная часть населения лишится юридической помощи, оказываемой в настоящее время бесплатно лишь прокуратурой.
Учитывая сложившуюся в стране ситуацию, необходимо признать, что в настоящее время нельзя лишать прокуратуру надзорных полномочий в гражданском судопроизводстве, поскольку сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры. Подчеркнув это на Всероссийском совещании прокуроров, состоявшемся в январе 2001 г., Президент РФ В. Путин отметил, что "о правах человека мы больше привыкли говорить, чем по-настоящему защищать эти права. Более того, кто больше всего говорит, тот меньше делает. Прокурорский корпус относится к такой части государственного аппарата, которая меньше говорит, но больше делает, а должна сделать еще больше".
Идею сохранения у прокуратуры правозащитной функции поддерживает и В. Похмелкин. Но он не объясняет, каким образом прокуратура будет выполнять возложенную на нее законодателем функцию по защите прав и свобод человека и гражданина, если лишить ее права принимать участие в рассмотрении гражданских дел.
Следуя примеру В. Похмелкина, представляется уместным использовать в данном случае медицинскую терминологию. В свое время В. Веретенников в работе "Очерки истории генеральной прокуратуры России доекатерининского времени" (Харьков, 1915. С. 25) отмечал, что прокурор "является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма". В случае помутнения хрусталика глаза возникает катаракта, приводящая к заметному ухудшению зрения. Предлагая отстранить прокурора от участия в гражданском судопроизводстве, В. Похмелкин тем самым предлагает искусственно привить катаракту "оку государеву", с чем нельзя согласиться.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 11.06.1964)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 11.03.1992 N 2490-1
"О КОЛЛЕКТИВНЫХ ДОГОВОРАХ И СОГЛАШЕНИЯХ"
"СЕМЕЙНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 29.12.1995 N 223-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 08.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.01.1996 N 10-ФЗ
"О ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ СОЮЗАХ, ИХ ПРАВАХ И ГАРАНТИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят ГД ФС РФ 08.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 07.08.2000 N 120-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РСФСР"
(принят ГД ФС РФ 07.07.2000)
ПРИКАЗ Генпрокуратуры РФ от 05.01.1997 N 1
"ОБ УЧАСТИИ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ"
Российская юстиция, N 8, 2001